BTO 사업이란 무엇인가?

BTO 사업이란 무엇인가?
-건국대학교 민자기숙사 사례를 통해 살펴본 BTO(Build Transfer Operate) 사업.

 건국대학교는 2005년도 신규 기숙사 사업에 착수하였다. 그리고 2006년도에 1차 사업을 완료하고 2천여명 규모의 대규모 신축 기숙사를 완공하였다. 그런데 이 기숙사는 기존의 저렴한 기숙사와는 차이점이 존재한다. 바로 민간자본을 끌어들여 기숙사를 건설한 BTO 방식이 채용된 점이 그것이다. 이를 통해 대학은 대규모 기숙사 시설 건설에 따르는 금전적 부담을 피해갈 수 있고, 민간자본 또한 새로운 투자처를 찾을 수 있었다. 하지만 학생들의 금전적 부담이 늘어나고 조세 부담 및 사업의 수익성에 대한 물음표가 아직까지 붙고 있다. 때문에 BTO 방식이란 무엇이고, 어떤 방식으로 사업이 진행되는지 살펴본 후, 그 발전방향을 모색하고자 한다.

BTO 방식은 “사회기반시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정 기간의 시설 관리 운영권을 인정”하여 “민간사업자가 최종 이용자로부터 사용료를 부과하여 투자비를 회수”한다. 즉 민간사업자가 건설해서(build) 소유권을 이전하고(transfer) 관리운영권을 부여받아 민간사업자가 직접 운영하여(operate) 사업자로부터 이용료를 받는 방식이다.

이와 유사하게 BTL 방식이란 것이 있는데 BTL(build-transfer-lease) 방식은 “사회기반시설의 준공과 동시에 당해 시설의 소유권이 국가 또는 지방자치단체에 귀속되며 사업시행자에게 일정 기간의 시설관리 운영권을 인정하되 그 시설을 국가 또는 지방자치단체 등이 협약에서 정한 기간 동안 임차하여 사용, 수익하는 방식”으로 “정부가 지급하는 사용료(국고, 지방비)로 투자비를 회수하는 방식이다.” 따라서 BTO 방식은 독립채산형이라고 하며 BTL 방식은 서비스 구매셩(service sold to public sector)이라고 할 수 있다. BTO 사업과 BTL 사업은 이런 점에서 구별된다. 시민들에게 시설이용료를 징수해서 투자자금을 회수하는 BTO 방식과 달리 BTL 방식은 정부가 직접 시설임대료를 지급해 민간의 투자자금을 회수시켜 준다.

시민들로부터의 이용료 수입이 부족할 경우 정부 재정에서 보조금을 지급(운영수입보장)해 사후적으로 적정 수익률 실현을 보장하는 BTO 방식과는 달리 BTL 방식은 정부가 적정수익률을 반영하게 임대료를 산정, 지급하게 되므로 사전에 목표수익률 실현을 보장한다.

-국내 주요 기숙사 사업 현황.

사립대학 민간투자사업은 민간의 기술 및 자본을 이용하여 사립대학의 교육시설을 확충하는 사업을 의미한다. 시설의 노후화 및 신규 확충의 필요성으로 인해 교육시설은 지속적으로 확충을 필요로 한다. 시설충당은 일시에 막대한 자금이 소요되나 사립대학의 재정운영상 일시에 많은 자금의 조성은 힘이 들기 때문에 단기에 건축자금 조달 및 민간의 효율성을 이용한다는 측면에서 교육시설에 대한 민간투자사업은 필요한 사업이다.

「사회기반시설에 대한 민간투자법」은 사회기반시설(SOC)에 대한 민가의 투자를 촉진하여 이를 확충함으로써 국민경제의 발전을 도모하기위하여 제정된 법률이다. 이 법은 사회기반시설에 대한 범위를 초, 중등교육법에 따른 초,중,고등학교 및 고등교육법에 따른 대학까지 포함하도록 개정되어 학교시설에 대한 민간투자가 가능하도록 하였다. 이법의 대상이 정부 또는 지방자치단체가 주관하는 사업이기 때문에 국공립학교의 시설에 대한 민간투자사업이 가능하게 되었다.

또한 대학설립 운영규정은 고등교육법 및 사립학교법의 규정에 의하여 대학, 산업대학 교육대학 전문대학 및 이에 준하는 각종 학교의 설립기준과 대학을 운영함에 있어서 필요한 시설, 교원 및 수익용 기본재산 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 만들어졌다.

이러한 대학설립 운영규정에 따르면 기존에는 교지 안에 설립주체외의 자가 건물을 소유할 수 없도록 규정하고 있었다. 그러다가 2005년 3월 교육인적자원부는 사립대학 내에 기업이나 개인도 기숙사나 식당, 체육시설, 문화센터 및 주차장 등 교육과 공공의 목적에 부합하는 시설을 설치할 수 있도록 대학설립 운영규정을 개정하였다. 동 규정이 개정됨에 따라 국가나 지방자치단체, 정부투자기관, 산업체, 금융기관 및 개인등이 대학부지 내에 건축물을 짓고 소유할 수 있게 되었다. 그동안 대학설립자만이 학교 건물을 건축할 수밖에 없어 막대한 예산이 소요되는 기숙사나 체육과 등 학생복지시설을 제대로 갖추지 못하였다. 그래서 2004년 4월 기준으로 사립대학 기숙사 수용률은 11.1%에 불과했으나 앞으로는 사립대학의 민자유치는 매우 활발하게 이루어질 전망이다.

이렇게 BTO 사업을 실시하는데에 있어, 특히 기숙사 사업만이 가지고 있는 장점들이 있다. 먼저 투자자들은 안정적인 수익을 장기적으로 보장받게 된다. 건국대의 예를 볼 때, ‘산은건대사랑 특별자산 투자신탁 제 1호, 제 2호’라고 하는 기숙사 펀드가 SPC에 자금을 빌려주고 받는 이자는 연8.5%정도로 이중에서 운용 및 판매 등에 따른 비용을 빼고 투자자에게 연 7~8%의 수익을 돌려준다. 그리고 현 상태에 건국대학교의 기숙사 충원율(?)이 20%정도 이고, 매학기 경쟁률이 2:1 가까이 되는 상황이기 때문에 안정적이라 할 수 있다.

또한 기숙사 건물 내에 식당이나 편의 시설을 통한 임대 수익도 창출할 수 있다. 기숙사생들의 편의도 만족시킬 수 있고, 기숙사비 이외에 또다른 재원을 확보하여, 수익 창출에 안정성을 기할 수 있다. 건국대의 쿨하우스에서는 기숙사 내에 편의 시설들이 임대할 공간을 만들어 놓았고, 이 공간에 GS25편의점, 김밥천국, 건국만두, 잉카레스토랑, 크라운베이커리, 오다헤어, 도서대여점, 이호문구, 세탁소, 택배관리소가 입점하여 있다. 이들에게서 기숙사비 이외에 임대료가 창출된다.

기숙사 시설의 고급화가 수익을 더 창출하는데에 의미가 있다. 현재 지어지는 기숙사들이 추구하는 공통적인 목적이 ‘고급화’, ‘호텔화’를 추구한다. 이렇게 함으로써 사업의 규모를 확대할 수 있고, 사업 자체에 가치를 높일 수 있다. 건국대에서 있었던 기존 기숙사는 4인 1실에 학교 학생의 5%만을 기숙사에서 생활할 수 밖에 없을 만큼 규모가 작았고, 무엇보다 기숙사 내부의 시설이 미흡했기 때문에 기숙사 자체에 대한 만족도도 적었다. 하지만 신축한 건대 쿨하우스에서는 인터넷과 케이블 TV, 인터폰, Parent's Room, 기숙사내 교육프로그램, 체육시설 등이 있다. 이러한 편의 시설들이 구비되어 기숙사내 생활에 만족도를 높이고, 기숙사의 가치를 높이고 있다.

기숙사 각 호실을 1인실과 2인실로 나눔으로써, 학생의 기호를 더욱더 맞춰낼 수 있다. 경제학적 이론으로 ‘소비자잉여’의 이론을 참고할 때, 1인실을 써도 되는 재정상태가 나은 학생과 2인실까지만 쓸 수 있는 학생을 구분하여, 기숙사 입실률과 수익성을 확보 할 수있다는 것이다. 현재 쿨하우스는 1인실과 2인실로 구분되어 있다. 따라서 1인실을 써도 되는 학생이 굳이 가격이 낮은 2인실을 쓰지 않아도 되어 수익을 더 얻게될 수 있다. 현재의 이 방안보다 더 나은 방법을 착안하여, 학생들의 요구사항을 반영한다면 효율적인 운영을 할 수 있다.

하지만 이러한 장점을 가지고 있음에도 몇가지 단점이 존재한다. 기숙사라는 특성상 방학중에는 수입원의 대부분인 기숙사비를 받을 수 없다는 단점이 있다. 방학 때가 되면 기숙사를 연장하여, 방학 중에도 기숙사를 사용할 수 있게 하는 방법도 있다. 하지만 사업자가 사업을 유지하기 위한 최소 수익금을 창출해내기에는 부족하고, 이것을 해결할 방안이 있어야 한다. 예를 들어 작년 여름 건국대학교에서 ‘몰입형 외국어특별교육과정’을 개강하여, 특별히 선별한 몇 명의 학생을 대상으로 진행하였는데, 특이한 것이 교육과정 중에 기숙사를 강제로 이용하게 하여, 기숙사내 시설을 이용해야만 했다. 하지만 기숙사내 시설의 비용을 지불하게 하지 못하였다.

처음 BTO를 체결할 때 사업시행자와 학교에서는 협약을 맺게 되는데, 그중에 현금흐름과 이윤을 유지하기 위한 협약도 맺게된다. 건대에서는 매년 기숙사비를 2.6%인상하고 운영비용을 매년 3%인상하겠다고 협약된바가 있다. 그런데 물가상승률이 그 이상이 된다면, 현금흐름에 있어서 문제가 생길 수 있는 가능성이 있다. 통계청 자료에서 06‘년 물가상승률은 2.2%, 07’년은 2.5%이기 때문에 문제가 생기지 않았지만 08년‘ 4.7% 09’년 2.8%이 오르게 되어 현금 흐름에 문제가 생기기 시작했다.

또한 협약 이전에 사업 자체에 대한 타당성 분석을 하게 된다. 기숙사라는 사업을 운영하는 전문적인 업체가 없었을뿐더러, 새로운 시장이기 때문에 전문적인 인력이 없다. 따라서 사업성에 대한 예측이 틀릴 경우가 생길 수 있다. 학교 주변에는 많은 원룸, 자취방이 있는데 주변 시장과 경쟁하는데 있어서 기숙사비가 터무니없이 비싸다고 한다면 기숙사 지원율이 떨어질 것이다. 기숙사의 예는 아니지만 BTO라는 측면에서 건교부에서 부산~김해간 경전철을 건설의 초기 사업성 판단을 잘못하여, 개통 후 실제 교통량이 예상 수준의 20% 밖에 되지 않아 이 상황에 머무를 경우 1년 평균 최소운영수입보장(MRG) 부담액이 822억원에 달할 것으로 예상된다.

조세 방식에 대해서도 큰 문제가 있다. 예를 들어 건대에서는 SPC를 만들어서 기숙사를 운영하고 있는데, 국세청은 “학교법인(토지 소유자)이 자기의 토지 위에 다른 사업자로 하여금 건물을 신축해 일정기간 사용하게 하고 그 대가로 건물의 소유권을 취득하는 것은 토지의 임대에 해당한다”며 “부가가치세법(제7조 제1항) 규정에 따라 부가세가 과세된다”고 한다. 따라서 기숙사 건축의 총사업비에 대한 부가세의 납부와 기부채납 과정에서 발생하는 기부가 ‘거래행위’로 간주되어 이중과세를 해야 하는 문제점이 있다.

지난 2005년 12월 개정, 지난해부터 시행된 조세특례제한법(이하 조특법·106조 1항 8호)에 따르면, “교육부장관이나 교육부장관이 지정하는 자의 추천을 받은 자가 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법(4조 1호)’의 방식을 준용해 건설된 학교시설(고등교육법 2조에 규정된)을 이용해 제공하는 재화 또는 용역”에 대해 부가가치세를 면제하도록 되어 있다. 이와 관련하여, 한국대학교육협의회(대교협)는 지난 2월 사립대학 재정관리자협의회(회장 이기형)에 민자유치 세제개선방안을 연구의뢰했다.

BTO기숙사는 투자비 회수가 최종 사용자의 사용료에 의지할 수 밖에 없으며 학교는 입실료 및 입실률 보장을 최대한 줄이고자하는 입장이다. 학교입장에서는 가장 큰 리스크로 상존하게 된다. 이에따라 사업구조상으로 건설사 위주의 출자자가 구성되게 된다. 또한 재무분석 시 입실료의 상승률의 결정은 향후 학생 및 학부모의 사회적 불만을 야기시키고 장기적인 사업기간을 갖게 됨으로써 매우 큰 사업 리스크가 상존한다.

사업기간이 장기화됨에 따라 건물의 낙후도에 따라 경쟁 대상인 하숙 및 자취용 건물의 신축 시 경쟁력을 상실할 수 있으며 학교외의 부지에 사설 기숙사를 신설할 경우 수요자의 추정 입실률 및 입실료의 증가율이 실제로 가능할 것인가는 매우 불확실하다. 건국대를 예를 들어볼 때 SPC는 1차때 지은 기숙사는 15년, 2차 때의 기숙사는 20년의 운영권을 가진다. 이 기간 동안 수익을 창출해야 하는데, 기간이 지날수록 주변 하숙 및 자취용 건물과 경쟁력이 점차 사라지게 될 것이다. 보통 법률적으로 건물의 수명은 30년이라고 정할만큼 20년이라는 기간은 긴 기간이다. 또한 물가상승률에 맞추어 기숙사비를 인상한다고 하는 만큼 기숙사비에 대해 생각하는 학생들도 기숙사 이외의 방안을 찾을 수도 있다.